Terrorismo e organizações criminosas: mudanças projetadas entre descaminhos jurídicos e disputas políticas

1. Contexto sociopolítico imediato das mudanças projetadas

Ano prévio às largas disputas eleitorais de 2026 quando serão decididos os macrocaminhos políticos brasileiros para o quadriênio seguinte², a pauta da segurança pública, de sensível preocupação da população brasileira³ desde a redemocratização – quando o tema deixou de ser sufocado pelo preexistente estado de exceção militar⁴ – é obviamente apropriado por todos os espectros políticos.⁵

O cenário não é simples e não deveria ser objeto de reducionismos ou obviedades. Governos alinhados “à esquerda” são, hoje, responsáveis por alguns dos mais altos índices de letalidade policial⁶, disputando essa primazia com seus adversários históricos que assistem com júbilo o aumento desses índices⁷, enquanto os “à direita” investem marcantemente, inclusive usando a estratégia das fake News em redes sociais⁸, contra pautas regulatórias tributárias que tenderiam a otimizar a persecução patrimonial no ambiente financeiro⁹ mais carente de controle formal do Estado¹⁰ e, com isso, asfixiar o predominante objetivo da atividade criminosa¹¹, que é a acumulação ilícita do capital.

Ao lado disso, a robusta adesão popular¹² a intervenções policiais em centros urbanos marcados por histórica exclusão social e contemporaneamente alimentados por um modelo socioeconômico neoliberal que afunda cada vez mais esses ambientes em pobreza extrema e precariedade absoluta diante da exigência, pelo “mercado”, de um Estado que dê as costas de forma definitiva a essa realidade, surge como ingrediente principal para a perpetuação de uma agenda política de segurança pública sabidamente ineficiente.

2. A tentativa de reorganização do modelo brasileiro de segurança pública a partir da Constituição

Diga-se, inicialmente, que projetos de reforma constitucional voltados para a segurança pública existente desde que a Constituição entrou em vigor em 1988. ¹³

Tema insepulto da transição democrática, as heranças da ditadura militar são apregoadas na militarização dos aparatos de segurança¹⁴ e, por isso, foram objeto de uma inédita proposta reforma constitucional partida de um Governador estadual, no caso Mario Covas¹⁵, então Governador do Estado de São Paulo e que usou pela primeira vez a capacidade para propor emendas à Constituição por um chefe de Poder Executivo Estadual como havia sido estabelecido de forma inédita pela Constituição de 1988.¹⁶

O projeto apresentado foi rejeitado, mas sua essência voltou como justificativa pela PEC 21/2005, nascida da tentativa de solucionar o verdadeiro caos legislativo instalado sobre o tema em termos de proposta de reforma constitucional. Com efeito, essa PEC foi fruto dos esforços de sistematização das propostas apresentadas até 2005 e que foram analisadas por uma Comissão Parlamentar específica. Para que se tenha ideia da dispersão de propostas destaca-se um trecho do documento de apresentação dessa PEC: “Tal Comissão requisitou cópia de todas as proposições legislativas de ambas as Casas do Parlamento sobre o tema de segurança pública - que somaram mais de duas centenas -, para consolidá-las em uma única proposta de emenda à Constituição e em um único projeto de lei, conforme o caso, com vistas a uma tramitação em ritmo acelerado, tanto na Câmara dos Deputados quanto no Senado Federal”¹⁷. Como aconteceu com todas as iniciativas substanciais sobre o tema, a PEC 21/2005 foi igualmente rechaçada¹⁸.

Nesse contexto 2025 conhece, por parte do Poder Executivo, a apresentação de um modelo de segurança pública consubstanciado na PEC 18/2025 que, alterando os artigos 21, 22 23, 24 e 144 da Constituição rearticula as relações de poder entre os entes federados sobre o tema, colocando a União como coordenadora geral de um subsistema constitucional então denominado de “sistema único de segurança pública e defesa social”, ao lado do sistema penitenciário.

A aproximação nominal ao “sistema único de saúde” existente desde a edição da Constituição em vigor, em 1988, esboça uma lógica política-estrutural-jurídica que estaria a permear de forma orgânica o Estado brasileiro, mas não é, nem de longe, capaz de racionalizar os discursos políticos sobre o tema, estes por sua composição genética infensos a uma lógica estruturante quando se tem uma debilíssima formação partidária que, de ocasião e oportunismo (e raramente de oportunidade) é própria a afastar-se das discussões de interesse efetivamente social.

Cadenciada ao ritmo político do congelamento, a PEC da segurança pública foi pisoteada por uma operação militar estadual que celebrou, como êxito, a morte de mais de 120 pessoas e lamentou, exclusivamente, a morte de policiais mandados a uma frente de batalha que parecia lembrar, se fosse adequado usar a arte como analogia para a forma como perderam suas vidas, o filme “Tempo de Glória”¹⁹ que guarda muitas similitudes com o que se viveu recentemente.

Embarcados no oportunismo político uma vez mais, à direita e à esquerda sobrevieram rápidos movimentos jurídicos que vão desde o reaquecimento da PEC antes mencionada como a apresentação, por governistas e opositores, de Projetos de Lei tendo aqueles fatos sociais como pano de fundo e acrescidos da então recém descoberta de planos de assassinato de agentes públicos do mais alto escalão²⁰, a serem praticados pelo crime organizado e, um pouco antes disso, a morte de um agente público que, por anos, foi reconhecido como uma baioneta contra uma determinada organização criminosa em particular²¹. Estes últimos fatos, por sinal, evidenciam o profundo descaso da sociedade brasileira (entenda-se, descaso público e privado) para com esses agentes, reverenciados pelo Estado e pela mídia enquanto na ativa, e esquecidos e abandonados a partir de suas aposentadorias.

3. O emprego distorcido do crime de terrorismo como instrumento de segurança pública

Falar-se da análise jurídica de sobreditos Projetos soa pueril, no mais próprio sentido etimológico da palavra. E exercê-la é apenas um velho hábito, cada vez mais desgastado em cenários políticos que, já sabido, não se sentem constrangidos pelo conhecimento próprio daquele saber²² que tende a apontar incongruências, insuficiências, precariedades de ideias e redações jurídicas nos projetos de ocasião, quando não sua própria inoportunidade.

Mas, hábitos antigos são difíceis de se desapegar e, por isso, algumas considerações técnicas são feitas talvez para emoldurar algum trabalho acadêmico que, no futuro, será rotulado de inútil porque quem o teria escrito “não viveu a prática” e, porque construído no âmbito acadêmico, mais uma vez será desprezado pela política (com “p” inevitavelmente minúsculo) quando repetições dos mesmos erros mais uma vez sobrevierem (porque sobrevirão, com “certeza”).

O primeiro e mais elementar é o freio do princípio da legalidade penal, um baluarte contra a arbitrariedade, mas que, no discurso político, não entra em evidência. Assim, qualquer das vetustas propostas políticas não retroage e nada adiantará contra os fatos passados. Aliás, não por outra razão legislar sobre o tema penal é tão diferente e peculiar: ou os que fazem as leis legislam para uma sociedade olhando para os conflitos sociais emergentes e iminentes e, com isso, são efetivamente úteis, ou se perpetuam em bravatas políticas de ocasião.

Dos Projetos em destaque no momento em que estas reflexões são compartilhadas com o público leitor, o PL 1283/20250 é da autoria do Dep. Danilo Forte, do “União Brasil”, parlamentar federal desde 2010 eleito pelo Estado do Ceará e que nunca redigiu um único projeto de lei na área de segurança pública, mas que votou favoravelmente à denominada “PEC da blindagem”²³.

Referida PEC buscava impedir que membros do Parlamento fossem criminalmente investigados e processados sem prévio consentimento do Congresso²⁴, ainda que o objeto da investigação ou acusação fosse um fato absolutamente estranho ao exercício do mandato parlamentar²⁵. Referida iniciativa ocasionou maciças manifestações populares de repúdio²⁶ e acabou sendo arquivada pelo Senado da República²⁷.

A proposta contida no projeto de lei acima mencionado tem sua alegada contribuição ao aprimoramento das leis penais no Brasil na sugestão da ampliação do tipo de terrorismo para fazer constar como motivação terrorística a prática de ato de visando a imposição de “domínio ou controle de área territorial”, desdobrando essa motivação em uma ampliação do quanto consta no atual inciso IV da Lei 13.260/2016 e qualificando a conduta com majoração de pena quando cometida com “recurso cibernético”.

Ademais prevê incidir esse regramento “às organizações criminosas e às milícias privadas que realizem um ou mais atos de terrorismo com o objetivo de retaliar políticas públicas, ou como forma de demonstrar domínio, controle social ou poder paralelo ao Estado em qualquer espaço territorial.” (sugerido §3º). Veja-se, a propósito, o quadro comparativo abaixo:

Várias questões de ordem dogmática poderiam ser colocadas de modo a questionar a robustez técnica da proposta. Uma delas diz respeito ao emprego da expressão “recurso cibernético” sem a devida atenção ao seu emprego técnico²⁸ e sua diferenciação para com o campo digital²⁹.

Mas, a maior crítica é dada à expansão do conceito de terrorismo para excluir o aspecto motivacional quando estiver presente a possibilidade de enquadramento da conduta como praticada visando imposição de domínio ou controle territorial. Assim, nessas situações poderia estar ausente a motivação xenofóbica, discriminatória ou preconceituosa por raça, cor, etnia ou religião. Sem motivação específica, essa imposição de domínio poderia ser de qualquer natureza, portanto.

Com efeito, há décadas a definição jurídica de terrorismo é um tema que causa profunda inquietação, seja pela dificuldade de afastar a tipificação penal da mera perseguição política, seja pelos múltiplos campos de incidência que essa definição poderia incidir.³⁰ Ademais, inevitavelmente essa definição viria corporificada numa estrutura persecutória emergencial, com os riscos que ela produz.³¹

Ademais, inserido como situação mundialmente crítica, o enfrentamento ao terrorismo passou a justificar a adoção de mecanismo específicos de segurança interna e externa³², além da adoção de estruturas cooperatórias próprias de inteligência³³ e equivalentes mecanismos cooperatórios policiais³⁴ e judiciais³⁵. E, para além dos aspectos de segurança e os jurídicos, passou-se a construir uma estrutura sancionatória econômica para dissuadir a prática de atos terroristas³⁶, ainda que acarretando vários efeitos colaterais danosos à população envolvida.³⁷

A partir do momento em que referido projeto de lei foi apresentado à sociedade sob a justificativa que “a experiência recente demonstra que grupos criminosos organizados têm utilizado verdadeiros atos de terrorismo para atingir seus objetivos. Tais ações, que incluem ataques a infraestruturas críticas e sabotagens a serviços de utilidade pública como meios para impor um regime de opressão em comunidades inteiras, visam desestabilizar o Estado, desafiar suas políticas e demonstrar seu poderio”³⁸

Assim, foi explícita a intenção de “estender a aplicação da Lei Antiterrorismo a organizações criminosas e a milícias privadas que praticam atos de terrorismo decorre da constatação de que esses grupos têm utilizado o terror como instrumento para atingir seus objetivos, seja para retaliar políticas públicas, ou para demonstrar domínio, controle social ou poder paralelo ao Estado em qualquer espaço territorial.”³⁹

De forma simplista, portanto, se possibilita a rotulação de ato praticado por organização criminosa como um ato terrorista, sob severas críticas⁴⁰, sobretudo do governo federal, que possui uma visão distinta do assunto e a consubstanciou em projeto de lei distinto que endurece penas para facções criminosas e, além disso, argumenta que o Brasil estaria sujeito a “sanções internacionais” ao assimilar organizações criminosas a grupos terroristas.⁴¹

A partir dessa fundamentação, a mídia passou a enfatizar a incidência das novas normas às organizações criminosas e assimilou-se quase que exclusivamente essas organizações ao tráfico de drogas (muito por conta dos eventos sociais recentes como acima mencionado), criando-se a ideia reduzida que apenas narcotráfico estaria encampado pela proposta de lei antiterror aqui mencionada.

Mas, em nenhum momento a lei sobre organizações criminosas restringe materialmente o conceito do que elas sejam. Ao contrário, a definição se dá a partir de uma ideia de estrutura e finalidade, não importando qual o tipo de crime praticado.

Assim, não apenas o tráfico de drogas está abarcado, mas, toda e qualquer atividade criminosa subsumível à definição de organização criminosa. Como, por exemplo, a criminalidade política, no sentido de enquadrável a condutas do Código Eleitoral que visem o domínio territorial (Estado, município) por meio de práticas de fraude do voto (sentido amplo da expressão) e que venham a impor o terror social (a quem não se amoldar à vontade eleitoral deturpada) e à paz pública, com a destruição dos pilares da democracia.

Soa particularmente curioso que seja entendida como prática terrorista apenas aquela praticada por milícias “privadas”, desconsiderando como terroristas os grupos de extermínio de policiais⁴², fato histórico no Brasil⁴³. Mas, a morte como “política pública” alimenta votos. E votos alimentam projetos como o que se está a falar.