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A posição processual do amicus curiae na arguição de descumprimento de preceito fundamental e nas ações estruturais

Requisitos de admissão, alcance dos poderes conferidos ao terceiro colaborador e a função reforçada que a participação assume no litígio estrutural

9 de setembro de 2026

Fauzi Hassan Choukr — doutor e mestre em direito processual penal pela Universidade de São Paulo, pós-doutor pela Universidade de Coimbra. Pesquisador do Instituto Ratio Legis, Universidade Autónoma de Lisboa. Promotor de justiça do Ministério Público do Estado de São Paulo de 1989 a 2025. Advogado parecerista e consultor jurídico, OAB/SP 542.772. ORCID 0000-0002-6433-6203 · Currículo Lattes.

amicus curiaeADPFprocessos estruturaislegitimação extraordinária

1 A doutrina como fonte das categorias

§ 1. A compreensão do amicus curiae como fator de pluralização do debate constitucional dispõe de antecedente doutrinário que precede a sua consagração jurisprudencial, porquanto a categoria da legitimação extraordinária, de que depende todo o exame do regime de poderes do terceiro colaborador, foi sistematizada por José Carlos Barbosa Moreira em 1969, três décadas antes de o Supremo Tribunal Federal firmar, na medida cautelar da Ação Direta de Inconstitucionalidade 2.321, julgada em outubro de 2000, o precedente invocado como marco da dupla função, epistêmica e democrática, do instituto.1

§ 2. Também a leitura do amicus curiae como instrumento de representação argumentativa dos setores da sociedade afetados pela decisão foi construída pela doutrina antes de o Tribunal a incorporar, tendo Cássio Scarpinella Bueno situado o instituto no quadro da constitucionalização do processo civil decorrente do paradigma de 1988,2 enquanto Fredie Didier Jr., Antonio do Passo Cabral e Leonardo Carneiro da Cunha o alocam entre as técnicas de qualificação do contraditório, sublinhando que a sua função alcança a legitimação substantiva do procedimento decisório.3

2 O silêncio da Lei nº 9.882/1999 e a integração analógica

§ 3. A Lei nº 9.882, de 3 de dezembro de 1999, não contém dispositivo expresso sobre a intervenção do amicus curiae na arguição de descumprimento de preceito fundamental, lacuna que a Corte colmatou pela aplicação analógica do art. 7º, § 2º, da Lei nº 9.868/1999, orientação assentada nas ADPF 33, 46 e 73 e mantida nas arguições estruturais.4 Scarpinella Bueno observa que o art. 138 do Código de Processo Civil de 2015 tornaria redundante a analogia, uma vez que generalizou o instituto e ampliou a legitimidade às pessoas naturais especializadas,5 sem que a prática decisória tenha abandonado a invocação cumulativa de ambos os diplomas.6

3 A admissão: relevância da matéria e representatividade adequada

§ 4. Os dois requisitos operam conjugados, e o segundo não se satisfaz com a identificação temática entre o postulante e o objeto da ação, exigindo-se contribuição técnica singular e não redundante, como assentou o Plenário ao consignar que a eficiência e a racionalidade desaconselham a multiplicação de manifestações veiculando alegações sobrepostas.7 Daí que a habilitação não constitua direito subjetivo, cabendo ao relator juízo discricionário, motivado e não arbitrário, cuja recusa preliminar se submete a agravo regimental, solução que preserva o controle colegiado sobre o poder de triagem.8

4 A legitimação extraordinária à luz de Barbosa Moreira

§ 5. A classificação de Barbosa Moreira distingue a legitimação ordinária, em que a situação legitimante coincide com a situação jurídica deduzida em juízo, da extraordinária, em que essa coincidência inexiste, e, dentro desta, separa a legitimação autônoma, que permite ao terceiro atuar com independência em relação a quem ordinariamente seria o legitimado, da subordinada, que só admite atuação conjunta ou auxiliar.9

§ 6. Transposta ao processo constitucional, essa legitimação revela-se dual conforme o plano considerado, pois no plano argumentativo o terceiro colaborador não depende de autorização nem de coincidência de teses com as partes para trazer aos autos novas alternativas de interpretação do texto constitucional, ao passo que no plano dos atos de disposição permanece subordinado a elas, o que explica a orientação firmada no episódio da ADPF 347 relativo à pandemia de covid-19 no sistema prisional.10

5 O regime recursal e os embargos de declaração

§ 7. A aparente antinomia entre o art. 138, § 1º, do Código de Processo Civil, que ressalva a oposição de embargos de declaração, e a jurisprudência que nega ao amicus curiae legitimidade recursal mesmo para esse fim resolve-se pela circunstância de que os aclaratórios operam, na prática, como instrumento de disposição sobre o resultado do julgamento; a orientação restritiva, reafirmada em abril de 2024, é congruente com a dualidade que a doutrina permite formular, ainda que o voto vencido, ao invocar a literalidade do dispositivo, exija da maioria a demonstração de que a compatibilização se faz por via interpretativa.11

6 Os processos estruturais e a participação continuada

§ 8. O reconhecimento dos litígios estruturais, cuja base normativa o Plenário assentou ao fixar, no Tema 698 da repercussão geral, que a intervenção judicial em políticas públicas voltadas a direitos fundamentais, em caso de deficiência grave do serviço, não viola a separação dos Poderes,12 alterou qualitativamente a função do terceiro colaborador, alteração que a doutrina antecipara, na medida em que Sérgio Cruz Arenhart, Marco Félix Jobim e Gustavo Osna condicionam a legitimidade das decisões estruturais à escuta dos grupos afetados e Edilson Vitorelli reconhece, na negociação da solução, papel que extrapola a função informativa.13

§ 9. A ADPF 347, ajuizada em 2015, evoluiu da declaração do estado de coisas inconstitucional do sistema penitenciário para a fase de execução consubstanciada na homologação do Plano Pena Justa, deslocando a participação dos amici curiae técnicos do juízo de mérito para o acompanhamento continuado do cumprimento;14 o recurso àquela técnica, de procedência colombiana, e a referência à experiência norte-americana de litígios policêntricos servem a identificar a origem da categoria, sem que o cotejo autorize transpor desenhos institucionais concebidos sob regimes diversos de competência e de execução.

§ 10. O padrão repetiu-se em outras arguições estruturais, nas quais a admissão de amici curiae operou como via de incorporação de conhecimento técnico que o modelo processual bipolar não estaria em condições de prover,15 o que não afasta a crítica que aponta a adoção de uma amizade seletiva na admissão e adverte para a banalização do rótulo estrutural.16

Conclusão

§ 11. Essas críticas reforçam a exigência de que os requisitos de relevância da matéria e de representatividade adequada sejam aplicados com rigor redobrado no processo estrutural, exatamente porque a decisão ali proferida projeta efeitos sobre número indeterminado de pessoas, grupos e entes federativos que não integram formalmente a relação processual, de sorte que a institucionalização de parâmetros objetivos de qualificação do litígio e a transparência dos critérios de seleção constituem agenda de aperfeiçoamento que a advocacia habilitada nessa condição acompanha com interesse direto.

Conclusões

  1. A categoria da legitimação extraordinária, sistematizada em 1969, precede e fornece as ferramentas de análise do regime de poderes que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal veio a construir a partir de 2000, e é à luz dela que os precedentes devem ser lidos.
  2. O silêncio da Lei nº 9.882/1999 quanto à intervenção do amicus curiae foi colmatado por analogia com o art. 7º, § 2º, da Lei nº 9.868/1999 e hoje se complementa pelo regime geral do art. 138 do Código de Processo Civil de 2015, aplicados cumulativamente na prática decisória da Corte.
  3. A legitimação do amicus curiae é extraordinária e autônoma no plano argumentativo-substancial, autorizando tecnicamente a formulação de teses não suscitadas pelas partes, e permanece subordinada no plano dos atos de disposição processual, o que confere fundamento teórico à vedação de pedidos cautelares e à recusa de legitimidade recursal.
  4. No processo estrutural a participação do terceiro colaborador estende-se da cognição à execução e ao monitoramento da política pública, em interdependência funcional com as audiências públicas e com os órgãos de acompanhamento institucional.
  5. A amplitude subjetiva dos efeitos da decisão estrutural impõe aplicação transparente e rigorosa dos requisitos de admissão, sob pena de a função pluralizadora que justificou a criação do instituto ser esvaziada pela seletividade na escolha dos admitidos.

Notas

  1. BARBOSA MOREIRA, José Carlos. Apontamentos para um estudo sistemático da legitimação extraordinária. Revista dos Tribunais, São Paulo, v. 58, n. 404, p. 9-18, jun. 1969. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 2.321/DF. Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 25 out. 2000, DJ 10 jun. 2005. Disponível em: https://jurisprudencia.stf.jus.br/. Acesso em: 6 ago. 2026. ↩
  2. SCARPINELLA BUENO, Cássio. Amicus curiae no processo civil brasileiro: um terceiro enigmático. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. ↩
  3. DIDIER JR., Fredie; CABRAL, Antonio do Passo; CUNHA, Leonardo Carneiro da. Por uma nova teoria dos procedimentos especiais: dos procedimentos às técnicas. 4. ed. rev. atual. ampl. São Paulo: JusPodivm, 2023. ↩
  4. BRASIL. Lei nº 9.882, de 3 de dezembro de 1999. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 6 dez. 1999. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9882.htm. Acesso em: 6 ago. 2026. BRASIL. Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1999, art. 7º, § 2º. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9868.htm. Acesso em: 6 ago. 2026. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ADPF 33/PA, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 29 out. 2003 e 7 dez. 2005; ADPF 46/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. p/ o acórdão Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, j. 5 ago. 2009; ADPF 73/DF, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, j. 7 maio 2007. Disponíveis em: https://jurisprudencia.stf.jus.br/. Acesso em: 6 ago. 2026. ↩
  5. SCARPINELLA BUENO, Cássio. Novo Código de Processo Civil anotado. São Paulo: Saraiva, 2015. BRASIL. Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil, art. 138. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm. Acesso em: 6 ago. 2026. ↩
  6. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Regimento Interno. Atualizado até a Emenda Regimental nº 59/2023. Brasília: STF, 2024, arts. 21, XVIII, e 131, § 3º. Disponível em: https://www.stf.jus.br/arquivo/cms/publicacaoCatalogoProdutoConteudoTextual/anexo/regimentoInterno.epub. Acesso em: 6 ago. 2026. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ADPF 1.092/SE, decisão monocrática de 3 maio 2024. Disponível em: https://jurisprudencia.stf.jus.br/. Acesso em: 6 ago. 2026. ↩
  7. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ADPF 378/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 17 dez. 2015, e decisão monocrática de admissão de amici curiae de 25 nov. 2014; Agravo Regimental na ADPF 747/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 8 fev. 2021. Disponíveis em: https://jurisprudencia.stf.jus.br/. Acesso em: 6 ago. 2026. ↩
  8. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Embargos de Declaração na Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.615/PB, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 2007, DJe 25 abr. 2008; Agravo Regimental na Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.396/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 6 ago. 2020, DJe 13 out. 2020. Disponíveis em: https://jurisprudencia.stf.jus.br/. Acesso em: 6 ago. 2026. ↩
  9. BARBOSA MOREIRA, José Carlos. Apontamentos para um estudo sistemático da legitimação extraordinária, cit., n. 1. ↩
  10. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Referendo em Medida Cautelar na Terceira Petição Incidental na ADPF 347/DF, Rel. originário Min. Marco Aurélio, Red. p/ o acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18 mar. 2020, Informativo STF nº 970. Disponível em: https://jurisprudencia.stf.jus.br/. Acesso em: 6 ago. 2026. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Agravo Regimental na Ação Direta de Inconstitucionalidade 442/DF, sobre as novas alternativas de interpretação do texto constitucional. Disponível em: https://jurisprudencia.stf.jus.br/. Acesso em: 6 ago. 2026. ↩
  11. BRASIL. Lei nº 13.105/2015, art. 138, § 1º e § 3º. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Embargos de Declaração nos Embargos de Declaração na Ação Declaratória de Constitucionalidade 49, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 30 out. 2023; Embargos de Declaração na Ação Direta de Inconstitucionalidade 4.233/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 21 nov. 2023; Questão de Ordem em Recurso Extraordinário sobre os efeitos da coisa julgada em matéria tributária (CSLL), Tribunal Pleno, j. 3-4 abr. 2024. Disponíveis em: https://jurisprudencia.stf.jus.br/. Acesso em: 6 ago. 2026. ↩
  12. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Recurso Extraordinário paradigma do Tema 698 de repercussão geral, Tribunal Pleno, julgamento concluído em jul. 2023. Disponível em: https://jurisprudencia.stf.jus.br/. Acesso em: 6 ago. 2026. ↩
  13. ARENHART, Sérgio Cruz; JOBIM, Marco Félix; OSNA, Gustavo (org.). Processos estruturais. 4. ed. Salvador: JusPodivm, 2022. VITORELLI, Edilson. Processos estruturais em perspectiva comparada: a experiência norte-americana na resolução de litígios policêntricos. Salvador: JusPodivm, 2023. FÓRUM PERMANENTE DE PROCESSUALISTAS CIVIS. Repertório de boas práticas processuais brasileiras. Enunciado 18, Grupo Processos Estruturais, XII FPPC-Brasília, 2023. Disponível em: https://oabdf.org.br/wp-content/uploads/2023/03/Enunciados.pdf. Acesso em: 6 ago. 2026. ↩
  14. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ADPF 347/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, ajuizada em 27 maio 2015 pelo Partido Socialismo e Liberdade; medida cautelar parcialmente deferida pelo Tribunal Pleno em 9 set. 2015; homologação do Plano Pena Justa, elaborado pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública e pelo Conselho Nacional de Justiça, em 2025. Disponível em: https://jurisprudencia.stf.jus.br/. Acesso em: 6 ago. 2026. INSTITUTO PRO BONO. Petição de admissão como amicus curiae na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 347. São Paulo, [s.d.]. Disponível em: https://direitosp.fgv.br/sites/default/files/arquivos/amicus-curiae-adpf-347_instituto_pro_bono.pdf. Acesso em: 6 ago. 2026. ↩
  15. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ADPF 709/DF, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, ajuizada em 15 jul. 2020, extinta em set. 2025; ADPF 742/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, ajuizada em 9 set. 2020, julgada em 23 fev. 2021; ADPF 976/DF; ADPF 854/DF, Rel. Min. Flávio Dino, acórdão de dez. 2022 e decisões monocráticas subsequentes. Disponíveis em: https://jurisprudencia.stf.jus.br/. Acesso em: 6 ago. 2026. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Núcleo de Processos Estruturais Complexos (NUPEC): perguntas frequentes. Portal STF. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/textos/verTexto.asp?servico=cmc&pagina=nupec_apresentacao. Acesso em: 6 ago. 2026. ↩
  16. A participação do cidadão como amicus curiae na jurisdição constitucional: para além da "amizade seletiva". Consultor Jurídico, 29 maio 2025. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2025-mai-29/participacao-do-cidadao-como-amicus-curiae-na-jurisdicao-constitucional-para-alem-da-amizade-seletiva/. Acesso em: 6 ago. 2026. RONCHI, Renzzo Giaccomo; FREITAS FILHO, Roberto. Audiências públicas e a disputa por capital simbólico e econômico no Supremo Tribunal Federal. Pensar: Revista de Ciências Jurídicas, v. 30, jun. 2025. DOI: 10.5020/2317-2150.2025.15477. Processo estrutural nas ADPFs e a garantia da não surpresa aos entes subnacionais: análise do caso da ADPF 854. Consultor Jurídico, 29 out. 2025. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2025-out-29/processo-estrutural-nas-adpfs-e-a-garantia-da-nao-surpresa-aos-entes-subnacionais-analise-do-caso-da-adpf-854/. Acesso em: 6 ago. 2026. FRANÇA, Eduarda Peixoto da Cunha; PEDROSA, Tomás Araújo; NÓBREGA, Flavianne Fernanda Bitencourt. A relação entre o estado de coisas inconstitucional e os processos estruturais: benefícios da complementação e perigos de hibridização. Revista de Processo, v. 340, p. 241-266, jun. 2023. ↩

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